工信部明确重型柴油车排放标准 力推工业绿色低碳

应注意，赋予设区的市立法权，不是赋权，而是限权。

而这恰恰是祛除全能型国家观念的最大障碍。中国共产党作为新的统合基础，以社会各阶级在国家中的地位为标准，将无产阶级领导的人民民主专政确定为国体，在此基础上以爱国统一战线团结其他阶层，在将执政党权威正当化的同时，亦实质性地描述了国家理想，由此契合了一切权力属于人民的主权原理，在阶级斗争论的基础上丰富了阶层团结的国家统合任务，完成新中国的建国使命。

上述过程，由公民监督权启动，在逻辑上跳出治理结构—公民的单向服从关系，形成公民向公众人民的逐步回归，依托公共舆论和主权权威，给治理结构下的立法和执法施加压力。在阶层日益分化的当下，人大的这一功能必将高度凸显。在法治国家，义务（职权）法定是基本遵循，立法是权利义务分配的主要形式。[21]党内法规建设的目标指向执政法治化，推进党的领导向适应多元社会的执政方式的现代化转型。二是作为体制（制度体系）的国家。

３．群众动员对国家机构职权分工体系的冲击。因此，理解人大功能，应将其与主权结构关联，置于执政党—人民—人大结构中。可见，前述比较虽有助于区分领导和统一领导，但与央地关系的语境关联有限。

相对于中央的统一领导作为第4款内的前提性身份，第2款首先作为整个第4款的前提性角色出场，结构地位更高。第99条要求地方各级人大在本行政域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。就落实机制而言，主要路径有二。一是《中国人民政治协商会议章程》第3条第4款规定：通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

央地事权的配置权属中央事权，中央对全国政策的规划，主要体现在全局性大事和宏观、战略层面。这当然有语义学方面的考虑，但结合领导的率领并引导内涵以及指引和引导的词义相似性可知，现行宪法隐去了相关思想的率领的功能，其背后的深意尚待进一步探讨。

如部分经济发达地方由于自身财力增长导致对中央宏观调控的敏感度降低，党管干部原则能使中央政府对地方政府保持相当大的权威。第2条既明确中国共产党的领导核心身份，又强调中国共产党作为工人阶级领导国家的媒介身份。《宪法》序言末段不仅确立了自身的根本法身份和最高法律效力，还赋予各类主体维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。各行政单位和自治单位都接受中央的统一领导，没有脱离中央的独立的权力。

第11条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会组织委员视察、考察和调查，了解情况，就各项事业和群众生活的重要问题进行研究，通过建议案、提案、社情民意信息和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。（一）前提环节：统一领导的思想指引 五四宪法在起草过程中曾触及指导思想问题，但由于毛泽东本人将毛泽东思想与个人崇拜关联，五四宪法最终同指导思想条款擦肩而过。（一）外部要素：中国共产党的领导 一党制下执政党的执政地位通常由宪法明确规定。二是删除了《共同纲领》关于统一领导的原则性条款，结构上反而有所缺失。

本文旨在探讨《宪法》第3条第4款中央的统一领导的规范内涵。这也可理解为：由于我国采取了单一制的组织结构形式，因而必须将中央的统一领导置于基础地位。

究其原因，1982年修宪委员会认为：‘领导的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为‘领导武装力量更合适。其二，基于党内科层制，中央经由各级党委影响人事决策，即便不属于中管序列的地方国家机构工作人员，也处于所在地方国家机关党委（组）的管理范围中，最终仍可以统一至中央的统一领导而地方人大常委会主任在本级党委中同时任职的惯例也可传递上级党委的人事安排意图。

第一，中央的统一领导既是前提，又是规则。然而在逻辑上，中央的统一领导应首先着眼于思想层面的实现。例如，作为新时代我国央地事权改革核心指导性文件的国发［2016］49号文明确：要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。应注意到，现行宪法序言第七段同样提到了指导思想，但在表述上用的是指引而非领导。在中央层面，人大制度为央地关系里中央的统一领导的确立提供了形成性基础。长期以来的探索式思维，形成了一统就死—一死就叫—一叫就放—一放就乱—一乱就收—一收又统的循环。

这就区分了面向事务的管理和面向组织的领导。在此之下，根据《立法法》第87条和第88条，行政法规、地方性法规、规章的效力位阶依次递减。

指导思想的生成机制和落实机制在客观上维护了中央的统一领导。一是党的领导：在序言中以三段篇幅，从逻辑上全面覆盖党的领导的昨天、今天和明天。

七八宪法在一定程度上又恢复了五四宪法的体系特征：第11条第2款确立了中央的统一领导的宏观原则，明确其作为发挥中央和地方两个积极性的前提要素而非并列元素的规范属性。党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。

在单一制框架下推进全面依法治国，首先在于中央职权的依法实施，源自中央的宪法、法律和行政法规就成为《宪法》第3条第4款中的各中央主体依法行权的基本规范。侧重引导时，则既可体现为以人大系统为代表的指导关系，也可体现为以法院系统为代表的监督关系。第13、15、16条分别确认中国共产党对国家、武装力量和全国人大的领导。第37条第4款规定国务院对地方各级革命委员会的统一领导。

一方面，前提性与核心性不能简单等同。如，上世纪90年代初推进分税制改革，负责实际落实的时任国务院副总理朱镕基一个省一个省去谈，结果自己掉了2.5公斤的肉，这意味着中央统一领导和宏观调控能力的削弱——中央只占（税收的）28%，经济改革后，富了一些省份，穷了中央，即中央终局性财政事权的事实减损。

不论中央与地方的分权达到何种程度，地方的权力都由中央以法律文件规定或改变。一方面，目前仅十余部法律规定了党的领导原则，明确规定党领导人事工作的法律更是凤毛麟角，党领导人事的专门法律尚付阙如，这都对党的人事领导法治化构成重大掣肘。

根据《宪法》第67条和第89条，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的决议，国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。第108条县级以上地方各级政府对下级政府的领导。

中央从职权划分参与者到职权划分保障者的身份转变，规范逻辑上乃是通过从作为分的内容的第3条第4款向作为总的内容的第3条第1款的回归实现的，基础在于民主集中制的下级机关对上级机关、从而最终对最高国家权力机关的从属性内涵。第一，五四宪法的领导武装力量的建设，现行宪法变为领导和管理国防建设事业。而最后分税制改革得以成功，仍应归为中央的统一领导权威的基础性保障。但基于特殊的时代背景，七八宪法并未恢复五四宪法中最高人民检察院对地方各级检察院的统一领导的规定。

第二，五四宪法的管理民族事务，现行宪法变为领导和管理民族事务。由此，领导实现了广义化。

同时，也可从发挥地方的主动性、积极性的制度空间可反推出中央的统一领导的规范边界。在民主集中制的特定场域之外，单一制的国家结构形式就扮演了重要而积极的塑成性角色，集中在央地关系中的前提性身份由此确立。

第四，对地方立法有限的变通权精准施控，消弭法律、行政法规被不当扭曲或规避的制度风险。同时，亦有大量民族事务超越了民族自治地方的治理范围——如跨区域民族事务、国家重大民族事务、散杂居民族事务等——国务院则可能承担具体管理职能。